UNIVERSITA DEGLI STUDI DI PADOVA

FACOLTA DI LETTERE E FILOSOFIA

CORSO DI PERFEZIONAMENTO “MASTER IN STUDI INTERCULTURALI”

TESINA DI APPROFONDIMENTO

L’INSERIMENTO DEGLI IMMIGRATI NELLE SOCIETÀ DI ACCOGLIENZA: POLITICHE EUROPEE A CONFRONTO

ANGELA ATZORI

Matricola 890655-CP

ANNO ACCADEMICO 2000-2001

INDICE

1.      INTRODUZIONE…………...…………………………………………………..p. 3

1.1  Obiettivi della ricerca……………………………………………………………p. 3

1.2  Coordinate terminologiche……...………………………………………………p. 3

1.3  L’inserimento: i termini della questione…..……………………………………p. 4

2.      IL MODELLO FRANCESE…………..…………………………………...…....p. 7

2.1  L’immigrazione in Francia: cenni storici……………………………………....p. 7

2.2  La politica francese in materia di immigrati: il concetto di assimilazione.……p. 9

2.3  Regolamentazione giuridica in materia di diritti sociali……….………………p. 9

2.3.1        Accesso all’alloggio………………………………………………………...p. 9

2.3.2        Istruzione…………………………………………………………………...p.10

2.3.3        Lavoro……………………………………………………………………...p. 11

2.3.4        Previdenza sociale…………………………………………………………p. 11

3.      IL MODELLO TEDESCO………….………………………………...……….p. 13

3.1  L’immigrazione in Germania: cenni storici…………………………………...p. 13

3.2  La politica tedesca in materia di immigrati: il concetto di gast arbeiter……...p. 14

3.3  Regolamentazione giuridica in materia di diritti sociali………………..……..p. 16

4.      IL MODELLO OLANDESE…………….…………………………………….p. 17

4.1  La politica olandese in materia di immigrati: la discriminazione positiva.…..p. 17

4.2  Regolamentazione giuridica in materia di diritti sociali…..………………..…p. 17

4.2.1        Accesso all’alloggio…………………………………………………….....p. 18

4.2.2        Istruzione…………………………………………………………………..p. 18

4.2.3        Lavoro………………………………………………………………….…..p. 19

4.2.4        Previdenza sociale………………………………………………………....p. 19

5.      IL MODELLO INGLESE………………………………………………….…p. 20

5.1  L’immigrazione in Inghilterra: cenni storici…..……………………………...p. 20

5.2  La politica inglese in materia di immigrati: il concetto di multiculturalismo..p. 21

5.3  Regolamentazione giuridica in materia di diritti sociali…………..………..…p. 23

5.3.1        Accesso all’alloggio…………………………………………………….…p. 23

5.3.2        Istruzione…………………………………………….………………….…p. 23

5.3.3        Lavoro……………………………………………………………………..p. 24

5.3.4        Previdenza sociale……………………………………………………...….p. 24

6.      CONCLUSIONI..………………………………………………………………p. 25

TAVOLE RIASSUNTIVE DELLE NORME GIURIDICHE VIGENTI NEI PAESI ANALIZZATI

BIBLIOGRAFIA…………….…………………………………………………….p. 27

1. INTRODUZIONE

1.1 Obiettivi della ricerca

Obiettivo di questo lavoro è quello di approfondire come la questione dell’inserimento dei gruppi o delle comunità immigrate all’interno delle società accoglienza sia stata affrontata negli stati europei caratterizzati da un più intenso flusso di ingressi nel periodo che va dal secondo dopoguerra ad oggi. Questo partendo dalla convinzione che il confronto con realtà già più stabili e indirizzate non possa che giovare ad un contesto ancora così precario e incerto quale è quello italiano, dove la novità del fenomeno rende ancora ardua una presa di posizione coerente e consapevole dei pro e dei contro a cui possa andare incontro.

Previo chiarimento dei termini della questione, pertanto, si cercherà di dare un quadro complessivo, e storicamente contestualizzato, dell’approccio a tali problematiche di paesi quali Francia, Germania, Gran Bretagna, Paesi Bassi. Si proporrà poi una panoramica del processo di inserimento attualmente in corso in Italia, per concludere con un quadro delle politiche dell’Unione Europea a riguardo, premettendo fin da ora che si tratta di un quadro piuttosto povero, dove piuttosto è il controllo dell’immigrazione illegale a svolgere un ruolo preponderante.

1.2 Coordinate terminologiche

Prima di approfondire le modalità in cui esso si realizza, ritengo necessario chiarire cosa in questo lavoro si intenderà con il termine inserimento degli stranieri, cosa con il termine integrazione, cosa con quegli altri termini utilizzati generalmente nella letteratura di materia. I testi da me consultati, infatti, utilizzano tale lessico, sostanzialmente fondamentale, con poca concordanza di significati, giungendo in alcuni casi ad identificare con la medesima parola concetti decisamente differenti.

Così, il termine integrazione, per esempio, viene a significare, alternativamente, una assimilazione parziale, in cui “i gruppi immigrati accettano alcuni valori delle nuove società e mantengono alcuni altri della propria cultura di origine” (BONIFAZI C., 1998, p. 242), oppure un “rispetto delle reciproche differenze e necessità” nel rapporto tra partner diversi, ma dello stesso valore (SCHMIDT DI FRIEDELBERG O., 1991, p. 413), o ancora “una gamma variabile di processi lungo tutto lo spettro che va dall’assimilazione sociale e culturale delle minoranze fino al mantenimento di particolari identità minoritarie” (COLLINSON S., 1993, p. 162).

Nel presente testo pertanto, considerata una siffatta poliedricità semantica, si parlerà, in linea con le posizioni di Bonifazi:

-         di inserimento, quando si intenderà fare riferimento al fenomeno nel suo senso più ampio e privo di caratterizzazioni,

-          di assimilazione, quando si vorrà alludere all’abbandono delle norme apprese nella cultura di origine e l’adeguamento totale ai modelli culturali della nuova società,

-          di segregazione, quando si vorrà indicare l’esclusione e l’isolamento del gruppo immigrato,

-          di integrazione, quando si vorrà alludere alla coesistenza, nei gruppi immigrati, di valori della società di accoglienza e di valori della società di invio. In particolare, si parlerà di integrazione interculturale o multiculturale, a seconda che i diversi gruppi siano più o meno permeabili fra loro.

1.3 L’inserimento: i termini della questione

Nonostante gli attuali stati nazionali siano il prodotto di una costruzione storica radicata nella necessità di trovare delle forme di organizzazione politica dello spazio funzionali alle esigenze di fondo delle società industriali (COLLINSON S., 1993), e nonostante, in conseguenza di ciò, necessariamente essi abbiano richiesto processi di omogeneizzazione culturale anche piuttosto complessi e conflittuali, purtuttavia, investiti dalle recenti ondate immigratorie, difficilmente essi riescono ad ammettere la presenza stabile degli stranieri in territorio nazionale come componente di fatto di una nuova e ancor più eterogenea popolazione e cittadinanza potenziale. Questo in conseguenza di una percezione di separatezza dello straniero, derivante dalla sua appartenenza ad un contesto altro rispetto a quello di arrivo, e dunque non accomunato ai membri di quest’ultimo da regole, tradizioni, abitudini: escluso da una cultura pubblica che rende affine chi, in un certo senso, la condivide naturalmente (per  nascita).

Per passare ad una disamina complessiva del fenomeno di inserimento degli stranieri nelle società di accoglienza può apparire utile considerare il rapporto tra immigrati e società di arrivo alla luce dei diversi livelli di appartenenza che l’attuale sistema di cittadinanza prefigura. Stando alla schematizzazione di Marshall (BONIFAZI C., 1998) tre sono gli elementi che descrivono l’appartenenza ad una società: diritti politici [1] , diritti civili [2] , diritti sociali [3] .

Allo stato attuale delle cose, è soprattutto nella sfera politica che è più evidente e frequente la separazione tra cittadini ed immigrati, non essendo questi ultimi, nella maggior parte dei casi, ammessi a godere di questo genere di diritti. Prescindendo pertanto da questa sfera, è alla dimensione civile e sociale che si deve guardare se si vuole valutare se e in quale misura si verifichi un inserimento degli stranieri nelle società di accoglienza. A questo proposito, tuttavia, occorre operare un ulteriore distinguo, per comprendere accuratamente se e quanto si verifichi, nelle società di accoglienza, un inserimento degli stranieri: se infatti, a livello normativo, gli immigrati godono, nella quasi totalità dei casi, di una condizione sostanzialmente simile al resto della popolazione, resta tutto da verificare, all’atto pratico, se e in quale misura tale riconoscimento legale sia in grado di permettere una effettiva parità nelle condizioni di vita e nello sfruttamento delle diverse opportunità offerte dalla società.

Due appaiono, insomma, i livelli del problema: uno normativo, di riconoscimento degli stessi diritti dei cittadini, l’altro di verifica della distanza che separa la condizione reale degli immigrati da quella degli altri gruppi della società. Nel seguito del lavoro cercherò pertanto di presentare quello che, di fatto, costituisce il livello più immediatamente analizzabile della questione, ossia la dimensione normativa all’interno della quale si trovano a vivere gli immigrati dei paesi europei presi in considerazione, concentrandomi su quelle che sono le disposizioni relative alla tutela dei diritti sociali: reddito minimo, assistenza sanitaria, abitazione, istruzione. Per quanto concerne, invece, l’effettiva dinamica attuale dei rapporti fra gruppi alloctoni e società di accoglienza, presenterò quanto è stato possibile evincere dall’indagine portata avanti dal Centro di Politica Comparata “POLEIS” dell’Università Bocconi, tramite interviste e colloqui ad esperti e studiosi dell’argomento. Questo partendo dalla piena consapevolezza della enorme complessità di questo secondo livello di indagine, in cui si intrecciano, ancor più che nel primo, le volontà dei singoli attori dell’interrelazione sociale (cittadini dei paesi di arrivo e immigrati), e dove i campi di confronto-scontro sono i più molteplici e indistinti, e trascolorano impercettibilmente dall’ambito economico a quello sociale e culturale, a quello demografico, per perdersi in una sorta di spirale delle sfaccettature in cui trovano posto le modalità di accesso all’istruzione, i risultati dei percorsi scolastici, la conoscenza della lingua, la partecipazione alla vita sociale della collettività, le condizioni abitative, la frequenza dei comportamenti devianti e così via.

2. IL MODELLO FRANCESE

2.1 L’immigrazione in Francia: cenni storici

Come già a livello Europeo, due sono le fasi in cui si può articolare la politica francese in materia di immigrazione: una prima fase, dal secondo dopoguerra agli anni Settanta, di porte aperte, e una seconda, dalla fase di recessione della prima metà degli anni Settanta ad oggi, caratterizzata da un blocco pressoché totale delle frontiere.

Immediatamente dopo la fine della Seconda Guerra Mondiale la notevole crisi demografica in cui si trovava la Francia costituiva un fattore di forte rallentamento alla ripresa economica che gli aiuti forniti dal Piano Marshall avrebbero potuto consentire: come dichiarato dal Commissariat Général du Plan de Modernisation et d’Equipement, nel 1946 “il problema della popolazione rappresenta[va] il problema numero uno di tutta la politica economica francese” (COLLINSON, 1993, p. 103). A tale problema il governo francese rispose premendo su una incentivazione dell’ingresso di stranieri come forza lavoro, la cui entità doveva raggiungere i cinque milioni di immigrati. Vennero così istituiti l’Office National d’Immigration (ONI) e il Code de la Nationalité Francaise, grazie al quale venivano facilitate le naturalizzazioni degli stranieri in Francia. Parallelamente vennero attivati accordi con paesi stranieri finalizzati a favorire, regolarizzare e incanalare i flussi di forza lavoro, organizzandoli per regioni di provenienza, aree di destinazione, settori di competenza.

Conseguenza di tale linea politica fu il consistente ingresso di algerini [4] , profughi di guerra tedeschi [5] e italiani [6] . In particolare tuttavia, l’imponente presenza di algerini, appartenenti ad una cultura così radicalmente diversa da quella locale, pose l’accento sulle problematiche di integrazione e inserimento culturale degli stranieri, alle quali inizialmente si pensò di ovviare incentivando l’ingresso di lavoratori “compatibili” con la matrice francese (europei) e scoraggiando invece quello culturalmente “meno compatibile” (Algeria in primis). Vennero pertanto incrementati gli accordi bilaterali: con la Germania nel 1950, nuovamente con l’Italia nel 1951, con la Grecia nel 1954, con la Spagna e con il Belgio.

A dispetto di qualunque pretesa di regolamentazione dei flussi imposta dalla Francia tuttavia, crebbe fortemente l’immigrazione irregolare in particolare da Tunisia, Marocco, Algeria, Turchia, Jugoslavia, Portogallo, Spagna: ad essa la Francia cercò di dare un ordine mediante la stipula di ulteriori accordi con i paesi di invio che almeno limitassero i flussi alla manodopera richiesta.

D’altra parte, nella situazione in cui si trovava la Francia all’epoca, anche l’immigrazione illegale costituiva un fattore potenzialmente vantaggioso a livello economico: come infatti fece notare nel 1966 l’allora Ministro del Lavoro Jean-Marcel Jeanneney, “la stessa immigrazione illegale non è inutile, poiché se noi dovessimo attenerci alla stretta applicazione delle regole e degli accordi internazionali, finiremmo forse per ritrovarci con una carenza di manodopera” (COLLINSON, 1993, p. 114).

Con l’inizio degli anni Settanta, la battuta di arresto subita dalle economie europee anche a causa della crisi petrolifera del 1973 impose anche in Francia una immediata chiusura delle frontiere ed una inversione delle linee politiche in materia di immigrazione: da allora, la linea mantenuta dal Governo è stata quella del blocco degli ingressi da un lato e dell’incentivazione ad una migrazione di ritorno per alleggerire la presenza di stranieri dall’altro. Parallelamente ha cominciato ad imporsi, a livello politico, l’ineluttabile esigenza, per gli stranieri decisi a restare in Francia, di una integrazione: sociale e culturale.

2.2 La politica francese in materia di immigrati [7] : il concetto di assimilazione

Sin da quando vigeva la politica delle frontiere aperte, e a tutt’oggi, la posizione adottata dal governo francese relativamente all’inserimento degli immigrati è stata quella dell’assimilazione, tanto sociale quanto culturale, al substrato locale. Il principio cardine di tale impostazione sta nel fatto che, nella dimensione pubblica, tutti gli individui devono essere trattati in modo eguale, indipendentemente dalle proprie biografie individuali, e tutti devono condividere l’appartenenza al medesimo paese [8] . Rispetto ai diritti civili, economici e sociali  ciò significa garantire a tutti un unico ed eguale trattamento: d’altra parte, sul piano più strettamente culturale e di conservazione delle singole identità alloctone, questo porta ad un livellamento complessivo, almeno formale, delle stesse, in un’ottica in cui gli attaccamenti a tradizioni culturali diverse sono ospiti sgraditi nello spazio pubblico (si veda la questione chador nelle scuole).

2.3 Regolamentazione giuridica degli stranieri in materia di diritti sociali

Si presenta qui di seguito il quadro della regolamentazione giuridica degli stranieri in materia di diritti sociali (come già accennato: accesso all’alloggio, istruzione, lavoro, previdenza sociale) come riportato nello studio di Ba (BA A., 1991, pp. 282-294) per il Centro di Politica Comparata  “POLEIS” dell’Università Bocconi.

2.3.1 Accesso all’alloggio

L’accesso degli stranieri agli alloggi pubblici e privati obbedisce alle norme generali. Gli stranieri possono essere affittuari e accedere alla proprietà allo stesso titolo dei francesi, né il regime degli aiuti pubblici all’alloggio prevede alcuna esclusione fondata sulla nazionalità. In materia di alloggio sociale, tuttavia, le condizioni di attribuzione precisano che il richiedente di nazionalità straniera deve essere in soggiorno regolare sul territorio francese. Inoltre, uno dei criteri esplicitamente previsti nell’esame delle richieste di attribuzione di alloggi sociali è la necessità che può avere il richiedente di procedere al raggruppamento della propria famiglia.

Infine, la partecipazione dei datori di lavoro al finanziamento degli alloggi sociali è prioritariamente riservata nella misura di 1/9  agli alloggi dei lavoratori immigrati e delle loro famiglie.

2.3.2 Istruzione

Per la legge francese l’istruzione è obbligatoria per i figli di entrambi i sessi, francesi e stranieri, di età compresa fra i 6 e i 16 anni: medesime sono pertanto le condizioni di accesso alle scuole di primo e secondo grado.

Stesso principio si applica per le scuole materne, dove le regole di iscrizione in vigore per i bambini francesi devono essere applicate senza restrizioni di sorta ai bambini stranieri. E’ comunque prevista una verifica delle conoscenze per gli allievi che arrivano dall’estero e che si iscrivono per la prima volta in un istituto scolastico.

Va notato che i permessi di soggiorno dei genitori o dei responsabili del minore non sono richiesti per l’iscrizione in un istituto.

Per quanto riguarda invece i corsi di formazione professionale, l’accesso è consentito ai giovani stranieri titolari di una carta di residenti o di una carta di soggiorno con la qualifica di dipendente.

L’apprendistato è invece aperto a tutti i giovani, a prescindere dal tipo di permesso di soggiorno da essi posseduto, a patto che rispondano ai requisiti generalmente richiesti per tale modalità lavorativo-didattica.

Infine, il Ministero dell’Educazione Nazionale ha istituito un dispositivo specifico di apprendimento e sostegno linguistico per gli allievi nuovi arrivati.

2.3.3 Lavoro

Lo straniero che possiede una carta di residente è ammesso automaticamente al lavoro: questa carta vale infatti come permesso di lavoro senza limiti professionali né geografici, e senza che sia necessario presentare una domanda d’autorizzazione al Ministero del Lavoro.

Al contrario, i titolari di un permesso di soggiorno temporaneo devono invece richiedere un’autorizzazione prima di esercitare qualunque attività salariata.

I nuovi candidati all’ammissione al mercato del lavoro (primo arrivants) sono soggetti all’obbligazione di richiedere, prima dell’entrata in Francia, un permesso di lavoro presso il Ministero del Lavoro.

E’ l’Office des migrations internationales, istituto pubblico a carattere amministrativo, ad avere il monopolio di tutte le operazioni di reclutamento e introduzione dei lavoratori stranieri. Tuttavia, ad eccezione di alcune categorie beneficiarie di deroghe, ad ogni nuova domanda di ammissione al lavoro è opponibile la situazione presente e futura dell’occupazione nella professione e nella regione dove l’attività dovrebbe essere esercitata: questo significa che, nella maggior parte dei casi, i primo arrivants restano esclusi dal mercato del lavoro, a meno che non appartengano a categorie molto specializzate o protette.

2.3.4 Previdenza sociale

Nel diritto francese il termine previdenza sociale copre un ambito relativamente ampio che include:

a)      la sicurezza sociale, che a sua volta si suddivide in: assicurazione per malattia, assicurazione per la vecchiaia, assegni familiari. Tutte questi servizi vengono erogati in Francia indifferentemente ai cittadini francesi e agli stranieri, per questi ultimi a patto che siano residenti nel paese, con una certa continuità, da un periodo minimo di qualche anno;

b)      l’aiuto sociale, che è un diritto spettante alle persone di modeste risorse o che non hanno accesso alla sicurezza sociale. Anche in questo caso, beneficiari ne sono tanto i francesi quanto gli stranieri, a patto di risiedere in Francia da un periodo minimo di tempo di qualche anno;

c)       l’assicurazione-disoccupazione, destinata ai dipendenti rimasti senza lavoro contro la loro volontà: anche qui, le condizioni di indennizzo non prevedono alcuna restrizione legata alla nazionalità, ma impostano gli interventi su criteri egualitari.

3. IL MODELLO TEDESCO

3.1 L’immigrazione in Germania: cenni storici

Come già in Francia, in Germania si possono distinguere due fasi legate ai fenomeni migratori del secondo dopoguerra: una prima fase di apertura delle frontiere, anche in questo caso circoscritta al trentennio compreso fra il 1945 e il  1973, e una seconda fase di chiusura, che perdura ancora oggi.

Nella seconda metà degli anni Quaranta, la relativa carenza di forza lavoro venne colmata dall’ingresso di rifugiati di origine tedesca provenienti dall’Europa centro-orientale e da tedeschi in fuga dalla Germania orientale. Fu solo nel secolo successivo che si impose il problema di integrare la manodopera locale con flussi programmati di lavoratori stranieri: a questo si provvide tramite la stipula di accordi bilaterali con paesi stranieri quali Italia, Grecia, Spagna, Turchia, Marocco, Portogallo, Tunisia e Jugoslavia. Il procedimento delle assunzioni era interamente controllato e gestiti da organizzazioni istituzionali: nell’esigenza di lavoratori, il datore di lavoro si rivolgeva all’ufficio di collocamento più vicino; questi, accertato che non fosse disponibile manodopera locale per il settore richiesto, si rivolgeva a sua volta all’Ufficio Federale del Lavoro, il quale distribuiva la richiesta agli uffici dislocati nei paesi con i quali la Germania aveva stipulato gli accordi suddetti.

Una volta reclutata, la manodopera si trasferiva in Germania, dove riceveva un permesso di soggiorno temporaneo di durata variabile da uno a cinque anni. Allo scadere di tale periodo, e a meno che il permesso non venisse rinnovato, il lavoratore straniero era obbligato ad andarsene: questo per favorire un sistema di impiego “a rotazione”, dove la manodopera andasse e venisse senza però sentirsi legittimata a pensare di trasferirsi definitivamente in Germania.

Tuttavia, un sistema di questo tipo si rivelava svantaggioso tanto per gli stranieri, che una volta giunti in Germania spesso erano intenzionati a stabilirvisi per la precarietà lavorativa o sociale che caratterizzava il paese di invio, quanto per i datori di lavoro che perdevano, ad ogni partenza, manodopera specializzata, ed erano costretti a formarne sempre di nuova: proprio grazie alla pressione di questi ultimi, pertanto, i permessi furono sempre più soggetti a rinnovo, e l’immigrazione da temporanea andò trasformandosi in permanente.

Anche in Germania, tuttavia, la crisi del petrolio nel 1973, e già qualche anno prima la crisi economica del 1967 imposero la necessità di bloccare le frontiere, e di scoraggiare altresì i datori di lavoro dall’assunzione di immigrati. Parallelamente si andava progressivamente delineando il quadro di una immigrazione divenuta ormai stabile, sulla quale bisognava cominciare a lavorare perché non costituisse un’isola totalmente a sé: si cominciava a parlare di integrazione. Solo nell’ultimo decennio, tuttavia, tale concetto ha trovato reale attenzione nella politica tedesca.

3.2 La politica tedesca in materia di immigrati [9] : il concetto di gast arbeiter

La politica delle assunzioni a rotazione implicitamente prevedeva che la presenza straniera in Germania non avrebbe dovuto evolversi in una immigrazione stabile: fu questo il motivo per cui, sin dai primi ingressi di stranieri lavoratori non venne adottato né programmato alcun intervento volto a favorirne l’inserimento socio-culturale. La linea adottata era quella del gast arbeiter, ossia del lavoratore ospite: gli immigrati erano infatti alloggiati in ostelli per lavoratori o in baraccamenti, spesso situati sul luogo di lavoro, ed erano di fatto segregati dal resto della popolazione e dal mercato immobiliare tedesco. Inoltre, stando alla legge sugli stranieri del 1965, per essi non era ammesso alcun diritto di residenza [10] , né erano riconosciuti alcuni diritti civili fondamentali quali i diritti di libertà di assemblea, di libertà di associazione, di libertà di movimento, di libera scelta dell’occupazione, del posto di lavoro e del posto di istruzione, nonché di protezione dall’estradizione all’estero. Infine, la legge condizionava i permessi di residenza ai permessi di lavoro e concedeva una considerevole discrezionalità amministrativa per quanto riguardava il loro rilascio e il loro rinnovo.

Le cose cominciarono lentamente a cambiare nella seconda metà degli anni Settanta, quando la presenza di una presenza straniera ormai stabile impose l’esigenza di una politica di inserimento socio-culturale degli stranieri: nacquero così il Programma di Azione per l’Impiego di Manodopera Immigrante nel 1973, che riguardava soprattutto i problemi della casa e dell’istruzione, e un comitato incaricato di formulare le direttive di una politica dell’immigrazione nel 1975. In particolare quest’ultimo pubblicò un rapporto che raccomandava di assegnare la priorità agli aspetti sociali dell’immigrazione piuttosto che ai suoi aspetti economici, ma che sollecitava parallelamente una più vigorosa incentivazione della migrazione di ritorno: ancora, l’accento veniva posto sul binomio “integrazione temporanea e ritorno in patria” e, implicitamente, sul concetto di lavoratore ospite.

E’ solo verso la fine degli anni Ottanta e l’inizio degli anni Novanta che effettivamente l’approccio alla presenza degli stranieri in Germania comincia ad orientarsi in direzione di un qualche inserimento sociale e culturale. Allo stato attuale delle cose, e sulla base della legge sugli stranieri del 1991, permane il concetto che ha attraversato gli anni Settanta e Ottanta di “integrazione o ritorno in patria”. In particolare, per quanto concerne l’integrazione, è manifesta la linea politica nelle parole della legge precedentemente citata: “l’integrazione come processo di adattamento alle condizioni tedesche […] richiede una certa partecipazione da parte degli stranieri, che devono adeguarsi soprattutto ai valori, alle norme, ai modi di vivere che prevalgono nel paese […] Il rispetto per la cultura del paese[…] l’acquisizione di una certa conoscenza della lingua tedesca, l’abbandono di comportamenti nazional-religiosi eccessivi e l’integrazione nella scuola e nella vita professionale […] sono i prerequisiti che devono essere soddisfatti” (COLLINSON, 1993, p. 189). D’altra parte, se pure è vero che agli stranieri è richiesto di adeguarsi il più possibile alla cultura tedesca, è anche vero che, al di là delle implicazioni formali e più di facciata, è favorita in Germania una certa forma di multiculturalismo, essendo di base garantita e tutelata la permanenza di distinzioni piuttosto sensibili fra la cultura locale e le culture altre [11] e venendo favorita una socializzazione rispettosa della lingua, della cultura, della storia del paese d’origine.

3.3 Regolamentazione giuridica degli stranieri in materia di diritti sociali

Date le trasformazioni politiche occorse in Germania nel corso dell’ultimo quindicennio, non è possibile portare informazioni dettagliate circa i singoli regolamenti previsti per gli stranieri in materia di diritti sociali. Questo anche a motivo del fatto che il testo consultato a proposito è stato pubblicato nel 1991, ma è il risultato di ricerche effettuate negli anni precedenti per il Convegno Nazionale sull’Immigrazione tenutosi a Roma nel 1990. Le norme alle quali si fa riferimento nel lavoro in questione, infatti, risalgono al più alla seconda metà degli anni Ottanta: stando a quanto riportato dalla Collinson, invece, risalirebbe al gennaio del 1991 la più recente normativa in materia di immigrazione della Germania (unificata!).

Per eventuali informazioni, si può consultare la tav.1 allegata a fondo tesina, dove sono riportati, sinteticamente, tutti i provvedimenti adottati dai paesi qui presi in considerazione in materia di stranieri: e dove si trovano anche quelli vigenti nella Repubblica Federale Tedesca fino almeno al 1989-1990.

4. IL MODELLO OLANDESE

4.1 La politica olandese in materia di immigrat [12] i: la discriminazione positiva

In Olanda l’inserimento degli stranieri all’interno della comunità locale avviene secondo un percorso a metà strada fra l’assimilazione parziale e la coesistenza dei gruppi, e tende ad inserire gli immigrati come membri a pieno titolo della nuova comunità di residenza, rispettandone al tempo stesso le differenze nella capacità di fruizione dei diritti e le identità culturali degli immigrati stessi. La parola chiave di questa tipologia di approccio è discriminazione, ma discriminazione positiva, con la quale si indica tutto un sistema di disposizioni preferenziali adottate particolarmente nel settore sociale e volte a colmare le differenze sussistenti fra autoctoni e alloctoni nell’avvalersi dei diritti, in particolare sociali, garantiti dallo stato. In questo senso, per esempio, rispetto ai diritti economici sono state introdotte quote a favore degli immigrati in tutti quei settori dove il contatto con il pubblico è importante. Ancora, rispetto ai diritti sociali si è cercato di favorire l’inserimento attraverso una politica abitativa di dispersione residenziale degli immigrati, come pure attraverso una politica scolastica particolarmente orientata all’inserimento degli stranieri e alla diffusione delle conoscenze relative al paese d’origine, e attraverso il sostegno attivo ad attività culturali dei gruppi stranieri.

4.2 Regolamentazione giuridica degli stranieri in materia di diritti sociali

Si presenta qui di seguito il quadro della regolamentazione giuridica degli stranieri in materia di diritti sociali (come già accennato: accesso all’alloggio, istruzione, lavoro, previdenza sociale) come riportato nello studio di Ba (BA A., 1991, pp. 282-294) per il Centro di Politica Comparata  “POLEIS” dell’Università Bocconi.

Si rende noto, tuttavia, che al momento della pubblicazione dell’articolo da me consultato in proposito, le tre leggi che regolavano lo status giuridico degli stranieri risalivano rispettivamente al 1965, 1978, 1984, e che quindi le informazioni fornite potrebbero non essere complete. Questo anche in considerazione del fatto che nel 1989 è stato depositato in Parlamento un disegno di legge contenente una revisione della legge sull’immigrazione, disegno di cui tuttavia non è fatta menzione nel testo a cui ho fatto riferimento.

4.2.1 Accesso all’alloggio

Come negli altri casi osservati finora, anche nei Paesi Bassi non sussiste differenza di trattamento fra autoctoni e alloctoni in materia di alloggi: indipendentemente dalla nazionalità dell’affittuario o del proprietario, qualunque rapporto locativo è soggetto alle disposizioni generali del paese. Tuttavia, conformemente al principio della discriminazione positiva, in questa materia sono state introdotte delle raccomandazioni preferenziali rivolte a categorie economicamente o etnicamente sfavorite, che a seconda delle località possono consistere in quote riservate di alloggi o in priorità o facilitazioni di accesso agli alloggi sociali: sta ai singoli comuni, in risposta a dette raccomandazioni, deliberare annualmente in consiglio e stabilire le strategie da adottare in proposito.

4.2.2 Istruzione

La legge sulla scolarità obbligatoria si applica a tutti i bambini che vivono nei Paesi Bassi, indipendentemente dalla loro nazionalità: è inoltre perseguita come illegale qualunque forma di contingentamento della presenza straniera negli istituti.

Sulla base del principio di discriminazione positiva, inoltre, ai bambini stranieri delle scuole elementari sono garantiti corsi supplementari di lingua olandese, finalizzati ad un migliore inserimento dei giovani nella comunità locale, nonché insegnamenti relativi alla lingua e alla cultura del paese di origine, i quali pure rientrano nelle competenze delle autorità scolastiche locali, che ne stabiliscono i docenti, immigrati anch’essi, i programmi e così via. Per quanto riguarda invece l’insegnamento medio, sono state create delle classi speciali di transizione (Internationale Schakelklassen) per accogliere i figli di immigranti giunti nei Paesi Bassi dopo i 12 anni e con lo scopo di favorirne l’inserimento nelle scuole medie olandesi: qui gli studenti stranieri si avvalgono di supporti speciali di lavoro, quali la presenza di interpreti e il ridotto numero di allievi per classe.

4.2.3 Lavoro

Come già visto per la Francia, anche nei Paesi Bassi principio di base per l’autorizzazione ad assumere manodopera extracomunitaria è che non sussistano, a tale provvedimento, alternative adeguate: dove per adeguate si intende la disponibilità di lavoratori nazionali o comunitari.

A prescindere da questo, si può notare come la gestione degli immigrati in materia di lavoro sia oggetto di un controllo piuttosto diretto da parte dello stato, almeno per quanto concerne il suo aspetto formale. Dal punto di vista dell’offerta, infatti, un datore di lavoro, per potersi avvalere di manodopera straniera, deve richiedere al Ministero competente una autorizzazione all’impiego, senza la quale è passibile di sanzioni in base alla legge sull’occupazione. D’altra parte, lo straniero che arriva nei Paesi Bassi per esercitare un lavoro salariato deve richiedere il permesso di lavoro al Ministero degli Affari Sociali e dell'occupazione. Tale permesso, tuttavia, viene rilasciato unicamente per un’area e una professione determinata: nel momento in cui il campo di occupazione dovesse cambiare, diventa necessario inoltrare una nuova domanda. Va notato, tuttavia, che, in linea teorica, la disoccupazione non ha alcuna incidenza sul permesso di lavoro, e che nella maggior parte quest’ultimo ha validità illimitata.

4.2.4 Previdenza sociale

In Olanda la previdenza sociale, nelle forme di pensioni di anzianità, assegno di disoccupazione, assistenza sanitaria, assegni familiari e sussidio pubblico, è garantita a tutti coloro che vi vivono, senza distinzione alcuna fra autoctoni e alloctoni, a patto però che questi ultimi siano in possesso di un regolare permesso di soggiorno. Inoltre, i Paesi Bassi hanno concluso con alcuni paesi terzi (es. Marocco, Indonesia)delle convenzioni di sicurezza sociale che prevedono che le famiglie dei lavoratori immigrati rimaste nei paesi di origine ricevano direttamente assegni familiari nella stessa misura del paese ospitante.

5. IL MODELLO INGLESE

5.1 L’immigrazione in Inghilterra: cenni storici

Il fenomeno immigratorio in Gran Bretagna si verifica con modalità piuttosto diverse rispetto a quelle evidenziate finora per Germania e Francia: mentre infatti in questi due casi gli ingressi furono promossi dai paesi di accoglienza per supplire alla carenza locale di manodopera, in Gran Bretagna essi furono innanzitutto l’indiretta conseguenza dell’estensione dei diritti di cittadinanza britannica a tutti gli abitanti del Commonwealth con il Nationality Act del 1948. L’atto politico, promosso dal governo inglese per conservare e anzi rafforzare l’influenza inglese sull’ex impero britannico, ebbe infatti l’effetto di rendere liberi e legali flussi che già fattori di tipo push avevano contribuito a delineare. Le migrazioni, da sud verso nord, erano pertanto di tipo prevalentemente volontario, spinte dal divario economico sussistente fra la madrepatria britannica e le colonie africane e del sud-est asiatico: Indie occidentali, Malesia, Hong Kong, Caraibi, Africa.

Ad aggiungersi a questa linea di flussi erano poi, in misura più ridotta, gli spostamenti regionali di irlandesi come forza lavoro, nonché profughi o ex prigionieri di guerra polacchi [13] , lituani, ucraini, lettoni, jugoslavi.

Mentre tuttavia la presenza di questi ultimi non creava conflittualità socio-culturali particolarmente accese, l’ingente afflusso di stranieri dalla matrice culturale così diversa da quella britannica impose immediatamente all’attenzione del governo britannico il problema del loro inserimento nella comunità locale, problema che le tensioni sociali provocate dai costi interni di tale presenza rendevano più acuto. A tale problema si rispose con la restrizione delle possibilità di circolazione di stranieri appartenenti a culture poco compatibili con quella inglese: nel 1962 venne emanato il primo Commonwealth Immigrants Act, che mirava a regolare i flussi migratori attraverso un sistema di employment vouchers [14] ; seguì poi, nel 1968, il secondo Commonwealth Immigrants Act, che distinguendo fra patrials e non-patrials [15] , limitavano la libertà di circolazione di questi ultimi. Nel 1971, infine, l’Immigration Act sostituì tutta la precedente legislazione in materia di immigrazione, introducendo disposizioni per il controllo dell’ammissione e del soggiorno dei cittadini stranieri e introducendo la richiesta di visto per cittadini di particolari paesi stranieri. Con quest’atto, in particolare, trovò concreta realizzazione la politica di chiusura delle frontiere che caratterizza anche l’attuale impostazione britannica.

5.2 La politica inglese in materia di immigrati [16] : il concetto di multiculturalismo

Come notato nel paragrafo precedente, in Gran Bretagna il problema dell’inserimento di stranieri di matrice culturale così diversa da quella locale si impose all’attenzione governativa molto prima che in Francia o in Germania: le visibili differenze di colore e di religione crearono infatti già negli anni Sessanta le prime tensioni sociali. Ancora, come già visto il primo orientamento politico fu quello di limitare l’ingresso di etnie poco “compatibili” con la popolazione locale. D’altra parte, a partire dalla metà degli anni Sessanta venne emanata tutta una serie di legge volta a favorire e a tutelare, almeno formalmente, le minoranze, bandendo come illegale ogni forma di discriminazione: sono datati rispettivamente al 1965 e al 1966, infatti il primo Race Relations Act e il Race Relations Board, ossia la prima legge contro la discriminazione razziale nei luoghi pubblici e il primo organo garante per essa.

Al 1968 risale invece il secondo Race Relations Act, che estendeva i principi del primo anche a settori quali casa, lavoro, fornitura di servizi commerciali. A garanzia di questa seconda legge vennero istituiti il Parliamentary Select Committee on Race Relations and Immigration e la Community Relations Commission.

Dal momento che la discriminazione, fu emanato nel 1976 il terzo Race Relations Act, al quale fece seguito la Commission for Racial Equality, quest’ultima con il compito di garantire l’equità di trattamenti e di indagare e portare in tribunale denunce, individuali o collettive, di razzismo sul lavoro, in casa, nei servizi.

Come emerso dai provvedimenti legislativi fino a qui esposti, il principio cardine della politica britannica in materia di inserimento degli stranieri si fonda su una parità di diritti, tanto civili quanto economici, fra locali e stranieri, e sulla lotta alla discriminazione su base razziale, bandita come illegale. Parallelamente, le differenze culturali vengono rispettate e anzi riconosciute

Allo stato attuale delle cose, e visti i provvedimenti finora attuati, la politica attuale della Gran Bretagna in materia di inserimento degli immigrati si sviluppa in linea con due distinti principi: la sostanziale uguaglianza civile e sociale fra chi risiede su suolo britannico, a prescindere dalla sua nazionalità e dalla sua razza da un lato, e il rispetto, accompagnato ad una qualche forma di tutela, delle differenze culturali fra gruppi di provenienza diversa e locali.

D’altra parte, tuttavia, in particolare la tutela dalla discriminazione razziale sembra spesso fermarsi ad un livello normativo, dal momento che non sono previsti, di fatto, interventi concreti mirati a colmare il fossato che separa gli autoctoni dagli alloctoni, come avviene invece in Olanda grazie alla discriminazione positiva: a conferma di questo sono i dati di un rapporto della Commission for Racial Equality del 1990, dove veniva sottolineata la radicata persistenza di fenomeni di discriminazione negli ambiti più svariati, seppure velati da forme comportamentali più eleganti. 

Per la Gran Bretagna si può pertanto parlare di multiculturalismo, nel senso di una giustapposizione di culture diverse che però, probabilmente, ancora poco hanno cercato un dialogo e un avvicinamento reciproco: lo dimostra la persistenza di quartieri etnicizzati, e la tensione che ancora da questo scaturisce (si vedano, ad esempio, gli scontri di Bradford fra inglesi e pakistani nel luglio di quest’anno).

5.3 Regolamentazione giuridica degli stranieri in materia di diritti sociali

Si presenta qui di seguito il quadro della regolamentazione giuridica degli stranieri in materia di diritti sociali (come già accennato: accesso all’alloggio, istruzione, lavoro, previdenza sociale) come riportato nello studio di Ba (BA A., 1991, pp. 282-294) per il Centro di Politica Comparata  “POLEIS” dell’Università Bocconi.

5.3.1 Accesso all’alloggio

Nel diritto britannico l’accesso all’alloggio pubblico o privato non è sottoposto ad alcuna condizione di residenza o di nazionalità: in particolare, per quest’ultimo punto il Race Relation Act del 1976 vieta ogni tipo di discriminazione basata sul colore, la razza, l’origine nazionale o etnica in materia di accesso alla proprietà immobiliare o di locazione. Tuttavia per alcune residenze private, abitate da più persone, l’occupante può essere autorizzato a scegliere liberamente il suo coinquilino.

Numerosi studi mettono in rilevo la concentrazione geografica e abitativa delle minoranze etniche in Gran Bretagna. Le spiegazioni più frequentemente fornite sono da un lato la politica immobiliare condotta a partire dagli anni Cinquanta in alcuni grandi centri urbani: i quartieri del centro, spesso in decadenza, sono stati oggetto di una politica forzata di offerta di alloggi e di facilitazioni per l'acquisto della proprietà della proprietà a favore di ceti economicamente molto modesti che in pochi anni sono divenuti proprietari di maggioranza. D’altro lato, le prime minoranze installatesi hanno ricostituito le loro comunità di origine attraverso quelle che vengono chiamate le inner cities. Oggi, alcuni agglomerati urbani londinesi e del nord della Gran Bretagna ospitano forti concentrazioni di minoranze che possono avere un forte impatto sulle elezioni locali.

5.3.2 Istruzione

Per quanto concerne l’istruzione, poche sono le informazioni circa le normative vigenti in materia. Partendo tuttavia dalla consapevolezza che in Gran Bretagna è tutelata la parità di diritti civili e sociali, si può dedurre che quasi certamente non sussistono differenze nell’accesso al sistema scolastico. Inoltre, è proprio questo il campo in cui maggiormente si applica una politica sensibile alle differenze culturali degli immigrati e dei diversi bisogni in ambito di istruzione.

5.3.3 Lavoro

Premesso che l’accesso al mercato del lavoro di extracomunitari è possibile solo nel caso in cui non esista sul mercato nazionale o comunitario una manodopera adeguata disponibile, l’esercizio di una qualunque attività salariata da parte di uno straniero è sottoposto all’autorizzazione del Ministro dell’Occupazione, che si riserva il potere di valutazione discrezionale delle richieste.

Il permesso di lavoro è accordato per un’attività professionale determinata ed ha validità di un anno, rinnovabile: dopo tre rinnovi, tuttavia, non è più soggetto ad alcuna restrizione professionale.

Le assunzioni procedono secondo il mercato del lavoro, né è previsto una gestione centralizzata dell’impiego di manodopera straniera, come invece avviene in Francia o in Germania.

5.3.4 Previdenza sociale

In linea con il principio di parità di diritti civili e sociali fra locali e stranieri, sono assicurate agli stranieri tutte le prestazioni previste in materia di previdenza sociale, ossia:

a)      assistenza medica gratuita o a costi molto contenuti fornita dal National Health Service a chiunque risieda abitualmente in Gran Bretagna;

b)      assegni familiari (Family Allowances Scheme), di diritto per chiunque ne faccia richiesta e sia soggetto ad imposta diretta;

c)      assistenza sociale (Supplementary Benefit and Family Income Supplement Scheme), che fornisce prestazioni complementari e di integrazione del reddito familiare a chiunque ne abbia bisogno.

6. CONCLUSIONI

L’attuale mancanza di una linea politica consapevole e ponderata in materia di immigrazione pone l’insistente problema della identificazione di modelli cui fare riferimento, in positivo o in negativo. Al momento, infatti, le posizioni oscillano fra una drastica chiusura delle frontiere con conseguente lotta all’immigrazione clandestina, e un attento inserimento socio-culturale delle comunità straniere, attuato particolarmente nel sistema scolastico: ultimamente sta addirittura prospettandosi l’ipotesi di ingressi del tipo Gast Arbeiter.

D’altra parte, lo scenario europeo, inteso come Unione Europea, non sembra proporre linee guida particolarmente illuminanti: al momento attuale, infatti, la questione dell’immigrazione extracomunitaria viene letta unicamente come un problema di controllo dei confini e di lotta agli ingressi illegali e ai traffici illeciti. Tale impostazione si può forse spiegare con una difesa degli interessi in particolare economici, e secondariamente sociali, di questa entità politica appena nata, per la quale una errata gestione degli ingressi extracomunitari può incidere sul mercato comunitario dell’occupazione e sulle condizioni di lavoro dei cittadini europei: ne siano conferma le normative in materia di lavoro di tutti i paesi qui presentati, dove perché un lavoratore extracomunitario potesse essere assunto bisogna che non ci siano altre valide alternative disponibili (intendendo per alternative lavoratori locali o comunitari).

Unici punti di riferimento plausibili, pertanto, sembrano i singoli paesi europei con lunga esperienza nel campo dell’immigrazione, e i modelli di inserimento da essi adottati: la Francia, con il modello assimilazionista; l’Olanda con il modello della discriminazione positiva; la Germania con il modello del Gast Arbeiter; la Gran Bretagna con il modello del multiculturalismo. In tutti i casi i fondamentali diritti civili e sociali vengono almeno formalmente garantiti senza discriminazioni legate alla nazionalità degli individui: quello che cambia è il livello di tutela delle diverse identità nazionali e, di fatto, la libertà delle singole minoranze di mantenere e tramandare il loro patrimonio culturale.

Come visto, in questo senso il modello assimilazionista tende ad assorbire le diversità nell’unico calderone della cultura francese: in questo senso, l’attaccamento a tradizioni culturali diverse è ospite sgradito nello spazio pubblico; in questo senso, nel giro di qualche generazione, le peculiarità delle diverse comunità immigrate finiscono per amalgamarsi in una più compatibile cultura francese.

D’altra parte, il modello multiculturale di tipo britannico, del quale forse la politica del gast arbeiter costituisce l’estremizzazione più radicale, se da un lato garantisce il persistere delle singole identità nazionali, produce, di contrario, una sorta di sterile coesistenza di culture differenti, dove quanto di più importante può provenire dai contatti fra culture, l’interrelazione e l’influenza reciproca, si smorza in una tolleranza politically correct.

Complessivamente, pertanto, sembra che quello olandese sia, allo stato attuale delle cose, il modello più assumibile a punto di riferimento: se da un lato infatti non esclude la necessità di una forma di blanda assimilazione agli usi locali, si pone d’altra parte a tutela delle diversità con programmi che fanno del riconoscimento delle differenze il loro punto di forza, e che giocano sulla discriminazione positiva per consentire un maggiore accesso ai servizi statali da parte degli stranieri.

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